Prórrogas o adiciones en los contratos de concesión de obras públicas no pueden referirse a obras que no tengan relación directa y necesaria con el objeto inicial del contrato, acorde con los principios de igualdad, imparcialidad, eficiencia y la libre competencia

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1150 de 2007

(julio 16)

Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos.

 

ARTÍCULO 28. DE LA PRÓRROGA O ADICIÓN DE CONCESIONES DE OBRA PÚBLICA. En los contratos de concesión de obra pública, podrá haber prórroga o adición hasta por el sesenta por ciento (60%) del plazo estimado, independientemente del monto de la inversión, siempre que se trate de obras adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado o de la recuperación de la inversión debidamente soportada en estudios técnicos y económicos. Respecto de concesiones viales deberá referirse al mismo corredor vial.

No habrá prórrogas automáticas en los contratos de concesiones.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el primer inciso del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007, en el entendido que la expresión “obras adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado”,  solamente autoriza la prórroga  o adición  de obras o actividades excepcional y necesariamente requeridas para cumplir el objeto del contrato inicial.

 

3.        Fundamento de la decisión

En primer término, la Corte precisó que no obstante que el artículo 28 de la Ley 1150 de 2007 fue derogado expresamente por la Ley 1508 de 2012 (art. 39), continúa produciendo efectos en virtud del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, la jurisprudencia del Consejo de Estado y el artículo 2º de la Ley 1508, los cuales disponen que los contratos estatales de concesión y, en consecuencia, sus prórrogas y adiciones, se rigen por la ley vigente al momento de la celebración del primero. Por consiguiente, en tanto el precepto continúa produciendo efectos en el marco de los contratos de concesión celebrados antes de la entrada en vigencia de la Ley 1508, la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad.

De manera específica, el problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte en esta oportunidad, consistió en determinar si los principios de la función administrativa especialmente los de igualdad, imparcialidad y eficiencia (art. 209 C.P.) y el principio de libre competencia, son desconocidos por el primer inciso del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007, por cuanto  permite la prórroga o adición de los contratos de concesión de obra pública (i) para la realización de obras adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado (en el caso de las concesiones viales, obras relacionadas con el mismo corredor vial) y, a juicio del demandante, (ii) sin límite de cuantía.

La Corte reconoció que las adiciones o prórrogas de los contratos estatales pueden ser una herramienta útil para lograr los fines del Estado asociados al objeto del respectivo contrato.

A continuación, la Corporación explicó que los contratos de concesión de obra pública son por naturaleza incompletos, debido a la incapacidad que existe de prever y redactar una consecuencia contractual para todas y cada una de las posibles variables y contingencias que pueden surgir en el desarrollo del objeto. Por ello, señaló que adquiere especial relevancia la posibilidad de modificarlos, con el fin, entre otros, de recuperar el equilibrio económico, en los eventos en los que se materializan obstáculos no previsibles, extraordinarios y no imputables al contratista. Sin embargo, la Sala resaltó que la posibilidad de prórroga o de modificación no puede ser ilimitada, sino que, en virtud de los principios de planeación y seguridad jurídica, debe ser excepcional y emplearse solamente cuando sea necesario para dar cabal cumplimiento al objeto del contrato inicial.

Con fundamento en estas consideraciones, se concluyó que era necesario excluir del ordenamiento constitucional una de las interpretaciones posibles del precepto acusado, en particular, de la expresión “obras directamente relacionadas con el objeto concesionado”. En efecto, la Sala estableció que esta frase podía interpretarse de dos maneras: de una forma amplia según la cual, la expresión referida habilita al concesionario, durante el desarrollo de la concesión, a ejecutar obras relacionadas con el objeto concesionado, pero que no se previeron en el objeto inicial y que en realidad constituyen nuevos objetos contractuales; y de una forma restringida, conforme a la cual, en concordancia con el artículo 32.4 de la ley 80 de 1993, la expresión hace referencia a la posibilidad de adiciones o prórrogas de actividades excepcional y necesariamente requeridas para cumplir el objeto del contrato inicial.

A juicio de la Corte, la primera interpretación implica un sacrificio desproporcionado de los principios de la función administrativa, del principio de libre competencia –en su manifestación de libre concurrencia- y del principio de igualdad, por al menos tres razones: en primer lugar, permite bajo la forma de una adición o prórroga, celebrar un nuevo contrato con el mismo concesionario, sin someterlo a un proceso de selección objetiva, en perjuicio de otros proponentes que pueden formular mejores ofertas. En segundo lugar, incentiva comportamientos oportunistas de los proponentes y contratistas que lesionan los fines de la función administrativa, especialmente de la eficiencia y la igualdad. En tercer lugar, los eventuales beneficios que podrían obtenerse con tal interpretación en términos de celeridad, no exceden sus sacrificios en cuanto a aspectos como limitación de acceso a ofertas más beneficiosas y creación de incentivos para la inadecuada planeación del contrato.

Por el contrario, para la Corte, la segunda interpretación, es decir, aquella de conformidad con la cual la expresión “obras directamente relacionadas con el objeto concesionado” hace referencia a la posibilidad de adiciones o prórrogas de actividades excepcional y necesariamente requeridas para cumplir el objeto del contrato inicial, sí se ajusta a las características del contrato de concesión de obra y es respetuosa de los principios de la función administrativa –especialmente los de eficacia y economía- y de libre concurrencia. Lo anterior por cuanto permite solventar problemas que surjan durante la ejecución del contrato en beneficio de la continuidad de la prestación de los servicios públicos asociados a la obra concesionada, pero sin otorgar un privilegio injustificado al contratista.

En cuanto a la frase “independientemente del monto de la inversión”, la Sala concluyó que no le asistía razón al demandante cuando afirmaba que ella permite la adición o prórroga de los contratos de concesión de obra pública sin límite de cuantía. A partir de una interpretación gramatical y teleológica de la expresión, la Corte estimó que su finalidad es aclarar que la adición o prórroga del plazo puede hacerse sin tener en cuenta el precio del contrato inicial, es decir, el precepto no se ocupa de la hipótesis que aduce el demandante.

Por estas razones, la Corte declaró exequible el precepto, pero en el entendido que la expresión“obras adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado”, solamente autoriza la prórroga o adición de obras o actividades excepcional y necesariamente requeridas para cumplir el objeto del contrato inicial.

 

4.        Aclaraciones de voto

Los magistrados Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub anunciaron la presentación de aclaraciones de voto, en relación con algunos de los fundamentos  de la decisión anterior.

Por su parte, los magistrados María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva, se reservaron la presentación de eventuales aclaraciones de voto sobre distintos aspectos de la argumentación de la presente sentencia.

 

Exoneración de responsabilidad disciplinaria al abogado que hace revelaciones amparadas por el secreto profesional, por la necesidad evitar la comisión de un delito, constituye una excepción legítima desde la perspectiva constitucional

 

 

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1123 DE 2007

(enero 22)

Por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado

ARTÍCULO 34. Constituyen faltas de lealtad con el cliente:

f) Revelar o utilizar los secretos que le haya confiado el cliente, aun en virtud de requerimiento de autoridad, a menos que haya recibido autorización escrita de aquel, o que tenga necesidad de hacer revelaciones para evitar la comisión de un delito;

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE la expresión “o que tenga necesidad de hacer revelaciones para evitar la comisión de un delito”, contenida en el literal f) del artículo 34 de la Ley 1123 de 2007,  siempre y cuando tal conducta se encuadre en la causal de exoneración contemplada en el numeral 4 del artículo 22 de la misma ley.

 

3.        Fundamentos de la decisión

Según el artículo 74 de la Constitución “el secreto profesional es inviolable”, lo que impone el deber de reserva al profesional a quien se le confía y la oponibilidad de dicho deber a particulares y autoridades. De conformidad con el precepto superior, La Ley 1123 de 2007 califica como falta disciplinaria la revelación o utilización de los secretos confiados por el cliente sin su autorización escrita (art. 34, lit. f), salvo su revelación por la necesidad de evitar la comisión de un delito. Le correspondió a la Corte determinar, si esta salvedad vulnera el secreto profesional, así como también, los derechos a la defensa, a la intimidad, al buen nombre y a la igualdad.

En su análisis, la Corte recordó que, de acuerdo con la doctrina, existen eventos en los cuales los tipos penales o sancionatorios realizan alusiones a la antijuricidad o a la culpabilidad que no constituyen elementos del tipo formulados negativamente, sino rezagos de los códigos antiguos en los cuales las causales de justificación o de exculpación se incluían en la misma norma que contemplaba el supuesto de hecho (tatbestand) o eventos en los que el legislador ha querido ser más detallado en la redacción de una justificación contemplada en la parte general.  De esta forma, las alusiones a la antijuricidad o a la culpabilidad contempladas en los tipos penales o sancionatorios son aquellas que permiten excepcionalmente una conducta típica, mientras que los elementos del tipo formulados negativamente, sirven para controlar una conducta generalmente adecuada.

En este sentido, indicó que la expresión “o que tenga necesidad de hacer revelaciones para evitar la comisión de un delito” contenida en el literal f) del artículo 34 de la Ley 1123 de 2007 no constituye una forma de control de una conducta generalmente adecuada, sino por el contrario, una norma que permite excepcionalmente una conducta típica, es decir, una causal de exclusión de la responsabilidad, por cuanto el deber general de todo abogado es “guardar el secreto profesional, incluso después de cesar la prestación de sus servicios”, tal y como lo establece el numeral 9 del artículo 28 del Código Disciplinario del Abogado.

Para la Corte, una interpretación sistemática de la expresión demandada con el numeral 9 del artículo 28 del Código Disciplinario del Abogado, permite inferir que no es deber del abogado vulnerar el secreto profesional, sino por el contrario, debe respetarlo. Precisó que la posibilidad de vulnerar este deber contemplada en la expresión demandada no es una norma de mandato, sino una norma de autorización que permite excepcionalmente al abogado, invocar como una causal de exclusión de responsabilidad en aquellos eventos en los cuales reveló información para evitar la futura comisión de un delito. Desde este punto de vista, el artículo 28 del Código Disciplinario del Abogado constituye una ley secundaria destinada al juez, para que establezca si aplica o no una sanción disciplinaria. Como norma de autorización, le permite al profesional del derecho, de manera excepcional, revelar información para evitar la comisión de un delito. En este sentido, en ningún momento puede entenderse que esta disposición sea una norma de valoración que le reste importancia al secreto profesional, así como tampoco la posibilidad de que una persona dé muerte a otro en virtud de una legítima defensa, reste valor a la vida. A su juicio, con la disposición acusada no se está desconociendo el secreto profesional, ni el carácter antijurídico de su vulneración, simplemente se está reconociendo que para aplicar una sanción disciplinaria no es suficiente con el incumplimiento del deber de respetar el secreto profesional –lo cual formalmente sigue siendo antijurídico de acuerdo con el numeral 9 del art. 28 de la Ley 1123/07- sino que además, como en cualquier otra falta o delito, es necesario que sea además culpable y que no incurra en una causal de exclusión de la responsabilidad.

Por lo anterior, el establecimiento de eventos en los cuales el profesional no responde penal o disciplinariamente no puede considerarse como una vulneración del secreto profesional, ni tampoco de aquellos con los cuales se encuentra relacionado como el derecho a la intimidad o el derecho de defensa. En últimas, la Corte sostuvo que la revelación del secreto profesional en el supuesto previsto en la norma demandada constituye una forma de estado de necesidad y por lo tanto, debe considerarse como una alusión a esta causal de exclusión de la responsabilidad realizada en el tipo disciplinario. En este caso, el peligro para el bien jurídico está constituido por el riesgo de ser afectado por la comisión de un delito. Para tal efecto, se requiere la ponderación de intereses entre un bien jurídico que debe ser tutelado y otro que debe ser lesionado para salvaguardar el primero y que la conducta realizada constituya un medio idóneo para hacer frente al peligro, lo cual exige el análisis en cada caso de los criterios de necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad (art. 22 de la Ley 1123/07), cuando se haya revelado información sujeta a reserva para evitar la comisión de un delito. 

Ahora bien, la norma demandada permite que el profesional del derecho “revele información para evitar la comisión de un delito”. Sin embargo, no señala los criterios que deben observarse para la aplicación de esta forma de exclusión de la responsabilidad, circunstancia que puede permitir su interpretación arbitraria, afectando desproporcionadamente el secreto profesional e incluso las garantías del propio profesional del derecho que la invoca. Por ello, para evitar una interpretación inconstitucional que limite de manera desproporcionada el secreto profesional o deje a la mera discrecionalidad del juez disciplinario la aplicación de esta forma de exclusión de la responsabilidad, la Corte procedió a declarar la constitucionalidad de la expresión acusada siempre y cuando se entienda que tal conducta se encuadra en la causal de exoneración contemplada en el numeral 4 del artículo 22 del Código Disciplinario del Abogado, cuando “Se obre para salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad”.

 

La demanda instaurada contra el artículo 145 del nuevo Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reúne todos los requisitos que se exigen de los cargos de inconstitucionalidad

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1437 DE 2011

(enero 18)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

Artículo 145. Reparación de los perjuicios causados a un grupo. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.

 

2.        Decisión

La Corte Constitucional resolvió INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento frente a la demanda formulada contra la frase “de carácter particular” del inciso segundo del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011.

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que los cargos de inconstitucionalidad planteados en la presente demanda, carecían de los requisitos de certeza y pertinencia, indispensables para poder entrar a proferir una decisión de fondo. En efecto, dichos cargos se fundaban en una interpretación subjetiva de la norma demandada, que no corresponde a su sentido real. Como se logró determinar, no hubo intención del legislador de limitar el alcance de la acción de grupo frente a la nulidad de los actos administrativos, para restringirlo a los actos de carácter particular, como se puede observar en el debate legislativo en torno del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011. Por el contrario, el debate se caracterizó por la preocupación de permitir la reparación integral de los daños causados a un número plural de personas derivados de la misma causa, en el marco de las acciones de grupo.

Para la Corte, no es cierto que el inciso segundo del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 limite la posibilidad de declarar que la causa de un daño soportado por un número plural de personas es un acto administrativo de carácter general y de declarar la nulidad de este tipo de actos como una medida de reparación, cuando sea necesario. Por tanto, los cargos que formula el actor recaen sobre una norma inexistente, una interpretación que no es posible adscribir al inciso segundo del artículo 145 de la Ley 1437 y, en concreto, a la expresión “de carácter particular”. En consecuencia, lo procedente era inhibirse de emitir un fallo de fondo sobre esta expresión.

 

4.        Salvamento de voto

El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva manifestó su salvamento de voto respecto de la anterior decisión inhibitoria, puesto que, a su juicio, los cargos expuestos cumplían con los requisitos mínimos de certeza y suficiencia para realizar un examen de fondo sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Observó que el análisis del debate legislativo y los mismos argumentos expuestos para concluir en la inhibición, demostraban la aptitud de los cargos formulados.

 

Zona de Régimen Fronterizo para las localidades de Tabatinga (Brasil) y Leticia (Colombia), se ajusta a la Constitución Política, tanto en su aspecto formal como en su contenido material

 

 

1.        Norma revisada

LEY 1463 DE 2011 (29 de junio), por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre los Gobiernos de la República de Colombia y de la República Federativa de Brasil para el establecimiento de la zona de Régimen Especial Fronterizo para las localidades de Tabatinga (Brasil) y Leticia (Colombia)”, firmado en Bogotá D.C., el 19 de septiembre de 2008.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “Acuerdo entre los Gobiernos de la República de Colombia y de la República Federativa de Brasil para el establecimiento de la Zona de Régimen Especial Fronterizo para las localidades de Tabatinga (Brasil) y Leticia (Colombia), firmado en Bogotá D.C., el 19 de septiembre de 2008”.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1463 de 2011, por medio de la cual se aprobó el citado Acuerdo.

Tercero.- Disponer que el Presidente de la República, al momento de manifestar su consentimiento internacional para obligar al Estado colombiano por el presente Acuerdo, deberá formular una declaración interpretativa en el sentido de advertir que el artículo cuarto (4º) constituye una habilitación que se limita única y exclusivamente a la posibilidad de identificar el régimen que –en cada uno de los países y según el ordenamiento legal o reglamentario aprobado por las autoridades competentes, sería aplicable a la infracción del régimen establecido para la Zona de Régimen Especial Fronterizo. En consecuencia, el artículo 4º no habilita a las autoridades aduaneras   colombianas a crear o establecer faltas o sanciones.

Cuarto.- Ordenar la comunicación de la presente sentencia al Presidente de la República y a la Ministra de Relaciones Exteriores, para los fines contemplados en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

3.        Fundamentos de la decisión

Examinado el trámite surtido en el Congreso de la República por la Ley 1463 de 2011, la Corte Constitucional encontró que se cumplieron a cabalidad con las etapas, requisitos y procedimientos establecidos en la Constitución y en el Reglamento del Congreso (Ley Orgánica 5ª de 1992), en particular: (i) los cuatro debates de aprobación con el quórum exigido y las mayorías necesarias; (ii) las publicaciones previas del proyecto y las ponencia de cada debate; (iii) los anuncios previos a cada votación; (v) cumplimiento de los términos que deben transcurrir entre las votaciones en comisión y plenaria de cada cámara y entre Senado y Cámara de Representantes. Por lo anterior, la Corte concluyó que no hay vicio alguno de constitucionalidad en el trámite de este proyecto.

El examen material del Acuerdo para establecer la Zona Especial Fronteriza de Tabatinga (Brasil) y Leticia (Colombia), comenzó por resaltar la inequívoca orientación de la Constitución Política, hacia la participación activa de Colombia en el escenario internacional y de manera particular,  en la integración en la comunidad latinoamericana y del Caribe (Preámbulo, arts. 9 y 227 de la C.P.). En este sentido, le corresponde al Estado promover la integración económica, social y política de manera especial con los países de América Latina y del Caribe, a tal punto que incluso autoriza la celebración de tratados encaminados a la creación de organismos supranacionales para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. De igual manera, recordó cómo la jurisprudencia constitucional ha destacado la relevancia de las zonas de frontera, para dicha integración, el desarrollo de las entidades territoriales y de su autonomía, así como la promoción de procesos de intercambio social, cultural o económico, de conformidad con lo previsto en los artículos 289 y 337 de la Constitución, para lo cual se autoriza el establecimiento de regímenes especiales en las zonas de frontera.

Según lo que se advierte en la exposición de motivos, el presente Acuerdo favorece los intereses de Colombia dado que, a pesar de que el Decreto 2685 de 1999 establece un régimen aduanero especial para Leticia previendo la exención de pago de tributos aduaneros, requisitos y licencias de importación, así como la autorización del ingreso de mercancías para uso o consumo en la región, únicamente con la nota fiscal o con la presentación de declaraciones simplificadas, no ocurre lo mismo con el ingreso de mercancías a Tabatinga. Además de ello, las entidades de control aplican normativas nacionales que pueden generar dificultades al comercio transfronterizo, dada la especificidad de la zona. La Zona de Régimen Especial  Fronterizo que se crea mediante este instrumento internacional, establece un conjunto de normas orientadas a facilitar el comercio entre las dos localidades que no contraviene norma alguna de la Constitución. La Corte consideró que constituye una forma de profundización del intercambio comercial nacional e internacional, que impulsa la integración económica, optimiza la eficiencia de los mercados y realiza las cláusulas constitucionales que protegen los derechos de los consumidores (art. 78 C.P.), que garantizan la libre iniciativa privada (art. 333) y que establecen las funciones que deben desarrollar el Estado en materia de intervención económica (art. 334). Adicionalmente, la creación de esta Zona puede entenderse amparada por la competencia establecida en el artículo 337 de la Carta, para establecer normas especiales en materia económica y social a efectos de promover el desarrollo en zonas de frontera. A lo anterior, se agregan algunas limitaciones establecidas por el Acuerdo, como la existencia de mecanismos de control respecto de determinado tipo de productos determinando que las autoridades nacionales no pierdan la competencia para desplegar actividades de inspección de las mercancías que circulan, como expresión del principio de soberanía.

Ahora bien, la Corte encontró que la facultad que se prevé en el artículo 4º del Acuerdo, para que las autoridades aduaneras establezcan las “penalidades” para las personas que infrinjan las condiciones y requisitos del régimen, admite diferentes interpretaciones, una de las cuales es incompatible con la Constitución, por desconocimiento del principio de legalidad, aún con sus variantes en materia aduanera en virtud de la distribución de competencias que se deriva del literal c), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución (leyes marco), que reserva al legislador el establecimiento de sanciones (art. 29 C.P.). Sin embargo, el artículo 4º también se puede interpretar, de conformidad con el propósito general del Acuerdo de ampliar los canales de comercialización entre Leticia y Tabatinga ofreciendo certidumbre sobre los requisitos aplicables al intercambio de mercancías, en el sentido que la habilitación para establecer las penalidades se limita única y exclusivamente a la posibilidad de identificar el régimen que –en cada uno de los países y según el ordenamiento legal o reglamentario- que sería aplicable a la infracción del régimen establecido para la Zona. No se trataría de competencia para la creación de nuevas faltas o sanciones aduaneras sino de la identificación de las ya existentes en cada ordenamiento y que resultarían aplicables a la  Zona de Frontera.

Por lo expuesto, la Corte declaró la exequibilidad tanto del “Acuerdo entre los Gobiernos de la República de Colombia y de la República Federativa de Brasil para el establecimiento de la zona de Régimen Especial Fronterizo para las localidades de Tabatinga (Brasil) y Leticia (Colombia)”, firmado en Bogotá D.C., el 19 de septiembre de 2008, como de la Ley 1463 de 2011 aprobatoria del mismo, a la vez que ordenó la formulación de una declaración interpretativa respecto del artículo 4º del Acuerdo, en el sentido indicado anteriormente.

 

4.        Aclaración de voto

El magistrado Nilson Pinilla Pinilla anunció la presentación de una aclaración de voto acerca de por qué en este caso, no era necesaria la realización de una consulta previa, a pesar de que el Departamento del Amazonas, donde se ubica la ciudad fronteriza de Leticia, tiene un componente poblacional indígena importante.

 

Inclusión de los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión, como sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución por valorización, no desconoce atribuciones de los municipios

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1430 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

ARTÍCULO 54. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS TERRITORIALES. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

 

 

2.        Decisión

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-822 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, por los cargos de violación de los principio de igualdad, equidad y justicia tributarias.

Segundo.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo, en lo que atañe a la acusación contra el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 por supuesto desconocimiento del principio de progresividad tributaria.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “[e]n materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión” contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, por el cargo analizado en esta providencia.

 

 

3.        Fundamentos  de la decisión

Definida la existencia de cosa juzgada respecto de algunos de los cargos formulados en este proceso contra un aparte del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 y la ineptitud del cargo por desconocimiento del principio de progresividad tributaria, la Corte se pronunció acerca de si el legislador podía incluir como sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución por valorización, a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión, aun cuando el artículo 317 de la Constitución dispone expresamente que “solo los municipios [pueden] gravar la propiedad inmueble”.

Para la Corte no es de recibo la interpretación según la cual, el artículo 317 de la Carta autoriza gravar solo a los propietarios de bienes inmuebles y prohíbe cualquier clase de gravamen sobre personas como lo tenedores, que tienen un título distinto al de dominio sobre dichos bienes. El demandante considera que una conclusión distinta es irrazonable, toda vez que si el constituyente hubiera deseado hacer una autorización semejante no habría usado el vocablo propiedad inmueble sino otros que fueran más claros para esos efectos, tales como propiedad o tenencia de inmuebles. No obstante, esta forma de argumentar es poco convincente y se devuelve contra la pretensión del ciudadano, pues en ese sentido también sería válido sostener que si el constituyente hubiera querido prohibir los gravámenes sobre los tenedores de inmuebles lo habría dicho expresamente así y que, como no lo hizo no puede derivarse de la Constitución una prohibición de ese género.

A su juicio, el cargo contra el aparte demandado del artículo 54 no estaba llamado a prosperar. La norma constitucional invocada como parámetro no le impide al Congreso que mediante una ley incluya a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión dentro del grupo de sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución por valorización. El artículo 137 de la Constitución, interpretado en el contexto de las demás normas constitucionales relevantes en un Estado democrático de derecho organizado en forma de República unitaria y descentralizada, dispone expresamente que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, pero este enunciado no le establece una limitante al legislador para hacer una regulación como la contenida en el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010.

Con fundamento en estas razones, la Corte declaró la exequibilidad de la expresión “[e]n materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión” contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, por el cargo analizado en esta providencia.

 

 

Existencia de cosa juzgada en relación con la inconstitucionalidad del Acto legislativo 04 de 2011 “por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia”

 

 

 

1.        Norma acusada

ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2011

(julio 7)

Por el cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución política de Colombia

 

ARTÍCULO 1o. Adiciónese un artículo transitorio a la Constitución Política, así:

Artículo transitorio. Con el fin de determinar las calidades de los aspirantes a ingresar y actualizar a los cargos de carrera, de conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política de Colombia, de quienes en la actualidad los están ocupando en calidad de provisionales o en encargo, la Comisión Nacional del Servicio Civil, homologará las pruebas de conocimiento establecidas en el concurso público, preservando el principio del mérito, por la experiencia y los estudios adicionales a los requeridos para ejercer el cargo, para lo cual se calificará de la siguiente manera:

5 o más años de servicio

70 puntos

 

La experiencia homologada, no se tendrá en cuenta para la prueba de análisis de antecedentes.

Los estudios adicionales, a los requeridos para el ejercicio del cargo, otorgarán un puntaje así:

1. Título de especialización 3 puntos

2. Título de maestría 6 puntos

3. Título de doctorado 10 puntos

Para el nivel técnico y asistencial, los estudios adicionales se tomarán por las horas totales debidamente certificadas así:

1. De 50 a 100 horas 3 puntos

2. De 101 a 150 horas 6 puntos

3. De 151 o más horas 10 puntos

Los puntajes reconocidos por calidades académicas, no serán acumulables entre sí.

Agotada esta etapa de homologación, el empleado provisional o en encargo cumplirá lo establecido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, esto es, el análisis comportamental, lo que finalmente posibilitará la cuantificación del puntaje y su ubicación en la lista de elegibles.

Para que opere esta homologación, el servidor público debe haber estado ejerciendo el empleo en provisionalidad o en encargo al 31 de diciembre de 2010 y cumplir con las calidades y requisitos exigidos en la Convocatoria del respectivo concurso.

La Comisión Nacional del Servicio Civil y quien haga sus veces en otros sistemas de carrera expedirán los actos administrativos necesarios tendientes a dar cumplimiento a lo establecido en el presente acto legislativo.

Para los empleados que se encuentren inscritos en carrera administrativa y que a la fecha estén ocupando en encargo por más de tres (3) años de manera ininterrumpida un cargo que se encuentre vacante definitivamente, y que hayan obtenido calificación de servicios sobresaliente en el último año, al momento de realizar los concursos respetivos se le calificará con la misma tabla establecida en el presente artículo transitorio.

Quedan exceptuados los procesos de selección para jueces y magistrados que se surtan en desarrollo del numeral 1 del artículo 256 de la Constitución Política, relativo a la carrera judicial y docentes y directivos docentes oficiales.

ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.

 

2.        Decisión

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-249 de 2012, que resolvió declarar INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 4º de 2011, “Por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia”.

 

 

 

3.        Fundamentos de la decisión

Dado que la reforma constitucional demandada ya fue analizada por esta Corporación en relación con los mismos cargos consistentes en la falta de competencia del órgano reformador para sustituir los principios de carrera administrativa, meritocracia e igualdad en el acceso a los cargos públicos, mediante sentencia C-249 de 2012, es claro que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y por lo tanto, la Corte debe limitarse disponer estarse a lo resuelto en el citado fallo, que declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo 04 de 2011.

 

 

Revocatoria de los autos de archivo y del fallo absolutorio en materia disciplinaria constituye una medida razonable y proporcionada para combatir y sancionar los actos de corrupción

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1474 DE 2011

(julio 12)

Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública

ARTÍCULO 47. PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA. El artículo 122 de la Ley 734 quedará así:

Los fallos sancionatorios y autos de archivo podrán ser revocados de oficio o a petición del sancionado, por el Procurador General de la Nación o por quien los profirió. El quejoso podrá solicitar la revocatoria del auto de archivo.

PARÁGRAFO 1o. Cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen violaciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, procede la revocatoria del fallo absolutorio y del archivo de la actuación por parte del Procurador General de la Nación, de oficio o a petición del quejoso que tenga la calidad de víctima o perjudicado.

PARÁGRAFO 2o. El plazo para proceder a la revocatoria será de tres (3) meses calendario.

ARTÍCULO 48. COMPETENCIA. El artículo 123 de la Ley 734 de 2002 quedará así:

Los fallos sancionatorios y autos de archivo podrán ser revocados por el funcionario que los hubiere proferido o por su superior funcional.

PARÁGRAFO. El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios, los autos de archivo y el fallo absolutorio, en este último evento cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría o autoridad disciplinaria, o asumir directamente el conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario, caso en el cual proferirá la decisión correspondiente.

ARTÍCULO 49. CAUSAL DE REVOCACIÓN DE LAS DECISIONES DISCIPLINARIAS. El artículo 124 de la Ley 734 de 2002 quedará así:

En los casos referidos por las disposiciones anteriores, los fallos sancionatorios, los autos de archivo y el fallo absolutorio son revocables sólo cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que deban fundarse. Igualmente cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales.

 

2.        Decisión

Declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones “ y autos de archivo”, “el quejoso podrá solicitar la revocatoria del auto de archivo” y “los autos de archivo y el fallo absolutorio”, contenidas en los artículos 47, 48 y 49 de la Ley 1474 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.

 

3.        Fundamentos de la decisión

El análisis de la Corte parte de que la potestad de configuración del legislador en materia del diseño de los procedimientos disciplinarios es bastante amplia en tanto el constituyente no fue tan detallado y restrictivo en su regulación. En el presente caso, la Corte debía evaluar si la decisión del legislador de dar preponderancia a ciertos valores por encima de la garantía del non bis in ídem, desconoce la Constitución Política de cara a la posibilidad de que los autos de archivo de la investigación disciplinaria, que hacen tránsito a cosa juzgada, puedan ser revocados de manera directa, de oficio o a petición del quejoso, en situaciones diferentes a las relacionadas con la violación del derecho internacional de los derechos humanos o el derecho internacional humanitario, conforme lo ha establecido esta Corporación y ahora lo establecen las normas demandadas.

Resaltó que en un principio, el legislador no impuso una restricción taxativa de las circunstancias en las que operaría la revocatoria directa en estas situaciones, lo que llevaría a pensar que opera para cualquier falta disciplinaria investigada, fuera del rango o calidad que fuera, de oficio o a solicitud del quejoso a pesar de los efectos de cosa juzgada que conlleva el auto de archivo de la investigación. Esta perspectiva no sería proporcional, puesto que la razón misma de la existencia de la garantía del debido proceso, en su faceta de no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, se opone precisamente a la posibilidad de que por cualquier razón el Estado, en ejercicio de su facultad sancionatoria, corrija sus decisiones, en cualquier momento, puesto que aceptar tal situación implicaría la renuncia total al principio de cosa juzgada y de seguridad jurídica. 

La Corte señaló que la mitigación de una garantía que protege al ciudadano de la acción del Estado, en pro de la realización de un principio constitucional determinado, sólo podrá considerarse legítima en tanto esta obedezca a una razón concreta y específica de cierta entidad, necesaria para alcanzar un nivel de justicia más alto y a su vez, busque conservar en lo máximo posible, la efectividad de la garantía que se excepciona o debilita. Así, en el presente caso solo habrá de admitirse como válida la restricción a la garantía del non bis in ídem en tanto a través de ella se consiga en un campo específico, una situación de justicia mayor, imposible en caso de no excepcionarla.

Esta circunstancia condujo a la Corte a analizar las disposiciones demandadas desde la perspectiva de la lucha contra la corrupción, de manera que aparece un criterio constitucional legítimo que justifica válidamente la restricción de la garantía del non bis in ídem. En este sentido, la lectura adecuada de la preceptiva, impone la ponderación realizada por el legislador entre los bienes jurídicos de protección del Estado Social de Derecho, el principio de transparencia en el ejercicio de la función pública e incluso el principio democrático representados por la lucha contra la corrupción, en contra del principio de cosa juzgada y la prohibición del non bis in ídem, situación que sólo admite un control moderado por parte de la Corte Constitucional. Al respecto, destacó que la garantía de “no ser juzgado dos veces por el mismo hecho” no constituye desarrollo de un derecho absoluto y por lo mismo admite restricciones legales en función de un interés constitucional relevante, como en este caso, es la lucha contra la corrupción, la integridad y la transparencia de la administración y en últimas, la igualdad y dignidad de los ciudadanos ante la ley.

En este orden, la decisión del legislador que optó por darle prelación a estos valores no aparece contraria a la Constitución. En todo caso, la revocatoria directa en los procesos disciplinarios, no es una decisión caprichosa que dependa de la mera subjetividad de la autoridad competente y es de esperarse que en el contexto de una ley que persigue sancionar actos de corrupción, debe versar esencialmente, por ejemplo, sobre faltas que puedan constituir un detrimento al patrimonio público, impliquen un favorecimiento ilegal para sí o para un tercero, retarden y obstaculicen la denuncia, la investigación o la acción de las autoridades disciplinarias, fiscales o penales, desatiendan normas relacionadas con el régimen de inhabilidades,  incompatibilidades y conflicto de intereses,  omitan los deberes de vigilancia y supervisión que les competan, favorezcan o promuevan el incumplimiento contractual en perjuicio del Estado, impliquen la utilización del cargo para favorecer o participar en actividades de los partidos y movimientos políticos, o implique circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles.

Con fundamento en lo expuesto, la Corte procedió a declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas de los artículos 47, 48 y 49 de la Ley 1474 de 2011.

4.        Aclaración de voto

El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva presentará una aclaración de voto relativa a algunas de las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente